El Paquete de Ampliación 2025 muestra los avances hacia la adhesión a la UE de los principales socios de la ampliación

El 4 de noviembre, la Comisión Europea adoptó su Paquete de Ampliación anual, que presenta una evaluación exhaustiva de los progresos realizados por los socios de la ampliación en los últimos doce meses. El paquete de este año reafirma que el impulso de la ampliación ocupa un lugar destacado en la agenda de prioridades de la UE. También confirma que la adhesión de nuevos Estados miembros está cada vez más al alcance de la mano.

Mantener la coherencia y seguir un planteamiento basado en los méritos es la clave del éxito de la adhesión a la UE. Montenegro, Albania, Ucrania, la República de Moldavia, Serbia, Macedonia del Norte, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Turquía y Georgia prosiguen sus respectivos caminos hacia la UE. El ritmo de sus reformas, sobre todo en los ámbitos de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, influye directamente en la rapidez de la adhesión. Estos avances benefician tanto a los Estados aspirantes como a los actuales Estados miembros de la UE, ya que fomentan la prosperidad, la democracia, la seguridad y la estabilidad, al tiempo que abren nuevas oportunidades para los ciudadanos y las empresas, como las inversiones estratégicas y la apertura del mercado único.

Ursula von der Leyen, Presidenta de la Comisión Europea, ha declarado: «Estamos más comprometidos que nunca en hacer realidad la ampliación de la UE. Porque una Unión más grande significa una Europa más fuerte e influyente en la escena mundial. Pero la ampliación es un proceso basado en los méritos. Nuestro paquete ofrece recomendaciones específicas a todos nuestros socios. Y a todos ellos les decimos La adhesión a la UE es una oferta única. Una promesa de paz, prosperidad y solidaridad. Con las reformas adecuadas y una firme voluntad política, nuestros socios pueden aprovechar esta oportunidad.»

Las evaluaciones, acompañadas de recomendaciones y orientaciones sobre las prioridades de reforma, ofrecen a los socios de la ampliación una hoja de ruta hacia la adhesión a la UE. La Comisión sigue plenamente comprometida a apoyar a los futuros Estados miembros en este viaje. La integración gradual de los aspirantes a miembros en el mercado único refuerza los lazos con la Unión ya antes de su adhesión. El año pasado se lograron avances significativos. Con la ampliación como claro objetivo político en este mandato, la Comisión se ha comprometido a garantizar tanto la preparación de los miembros aspirantes como la preparación de la UE para acogerlos. A tal fin, se presentará en breve una Comunicación sobre revisiones y reformas en profundidad de las políticas.

Para garantizar que los nuevos Estados miembros sigan salvaguardando y manteniendo su trayectoria en materia de Estado de Derecho, democracia y derechos fundamentales, los futuros Tratados de Adhesión deberán contener salvaguardias más sólidas contra el incumplimiento de los compromisos adquiridos durante las negociaciones de adhesión.

La comunicación eficaz, así como la lucha contra la manipulación de la información y las injerencias extranjeras, incluida la desinformación, es un imperativo estratégico.

La Comisión también está dispuesta a apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para afianzar aún más la confianza pública en el proceso y ayudar a que la ampliación avance con la legitimidad que necesita.

Principales conclusiones

Montenegro ha realizado importantes avances hacia la adhesión a la UE, cerrando cuatro capítulos de negociación en el último año. El compromiso de Montenegro de cerrar provisionalmente otros capítulos para finales de 2025 refleja su dedicación a la integración europea. El mantenimiento de un progreso constante en las reformas y la búsqueda continua de un amplio consenso político son cruciales para alcanzar el objetivo del país de cerrar las negociaciones de adhesión a finales de 2026. Siempre que mantenga el ritmo de las reformas, Montenegro está en vías de alcanzar este ambicioso objetivo.

Albania ha realizado progresos significativos, con la apertura de cuatro agrupaciones en el último año. Los preparativos para la apertura de la última agrupación este año están muy avanzados. Se ha avanzado en los aspectos fundamentales, especialmente en la reforma de la justicia y en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción. Ahora es necesario proseguir los esfuerzos para cumplir los criterios de referencia intermedios en el marco de los aspectos fundamentales, lo que allanará el camino para empezar a cerrar los capítulos de negociación una vez que se hayan realizado las reformas sectoriales necesarias. La consecución del objetivo de Albania de concluir las negociaciones antes de 2027 depende de que se mantenga el impulso de las reformas y se fomente un diálogo político integrador. A condición de que mantenga el ritmo de las reformas, Albania está en vías de alcanzar este ambicioso objetivo.

A pesar de la implacable guerra de agresión de Rusia, Ucrania sigue firmemente comprometida con su vía de adhesión a la UE, habiendo completado con éxito el proceso de selección y avanzado en reformas clave. Ucrania ha adoptado hojas de ruta sobre el Estado de Derecho, la administración pública y el funcionamiento de las instituciones democráticas, así como un plan de acción sobre las minorías nacionales, que la Comisión evaluó positivamente. Ucrania ha cumplido las condiciones necesarias para abrir grupos: uno (aspectos fundamentales), seis (relaciones exteriores) y dos (mercado interior). La Comisión espera que Ucrania cumpla las condiciones para abrir los tres grupos restantes y trabaja para garantizar que el Consejo esté en condiciones de llevar adelante la apertura de todos los grupos antes de finales de año. El Gobierno ucraniano ha señalado su objetivo de cerrar provisionalmente las negociaciones de adhesión para finales de 2028. La Comisión se ha comprometido a apoyar este ambicioso objetivo, pero considera que, para alcanzarlo, es necesario acelerar el ritmo de las reformas, sobre todo en lo que respecta a los aspectos fundamentales, en particular el Estado de Derecho.

Frente a las continuas amenazas híbridas y los intentos de desestabilizar el país, Moldavia ha avanzado significativamente en su senda de adhesión, completando con éxito el proceso de selección. La primera cumbre UE-Moldova, celebrada en julio de 2025, marcó una nueva etapa de cooperación e integración. Moldavia ha adoptado hojas de ruta sobre el Estado de Derecho, la administración pública y el funcionamiento de las instituciones democráticas, que la Comisión evaluó positivamente. La evaluación de la Comisión es que Moldavia ha cumplido las condiciones necesarias para abrir grupos: uno (aspectos fundamentales), seis (relaciones exteriores) y dos (mercado interior). La Comisión espera que Moldavia cumpla también las condiciones para abrir los tres grupos restantes y trabaja para garantizar que el Consejo esté en condiciones de llevar adelante la apertura de todos los grupos antes de finales de año. El Gobierno de Moldavia ha señalado su objetivo de cerrar provisionalmente las negociaciones de adhesión a principios de 2028. La Comisión se ha comprometido a apoyar este objetivo, que es ambicioso pero alcanzable, siempre que Moldavia acelere el ritmo actual de reformas. Es crucial mantener el impulso reformista, reforzado por el fuerte apoyo parlamentario a la trayectoria europea del país tras las elecciones de septiembre.

La polarización de la sociedad serbia se ha acentuado en el contexto de las protestas masivas que han tenido lugar en todo el país desde noviembre de 2024, reflejo de la decepción de los ciudadanos por, entre otras cosas, la corrupción y la falta de rendición de cuentas y transparencia percibidas, junto con los casos de uso excesivo de la fuerza contra los manifestantes y la presión sobre la sociedad civil. Esto ha dado lugar a un entorno cada vez más difícil en el que la retórica divisoria ha provocado una grave erosión de la confianza entre las partes interesadas, lo que, a su vez, repercute en el proceso de adhesión. Las reformas se han ralentizado considerablemente. Si bien se reconocen algunos avances recientes, como el relanzamiento del procedimiento de selección del nuevo Consejo del organismo regulador de los medios de comunicación electrónicos (REM) y los progresos en el proceso legislativo sobre la Ley relativa a un censo electoral unificado, que ahora deben completarse y aplicarse, así como un reciente aumento de la alineación con la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, que debe proseguir, aún queda mucho por hacer. Se espera que Serbia supere el estancamiento en el ámbito del poder judicial y los derechos fundamentales en general e invierta urgentemente el retroceso en materia de libertad de expresión y la erosión de la libertad académica. Sigue siendo válida la evaluación de la Comisión de 2021, según la cual Serbia había cumplido los criterios de referencia de apertura para el grupo 3 (competitividad y crecimiento integrador).

Macedonia del Norte prosiguió sus trabajos sobre las hojas de ruta para el Estado de Derecho, la reforma de la administración pública y el funcionamiento de las instituciones democráticas, así como sobre el plan de acción para la protección de las minorías. Es necesario seguir actuando con rapidez y decisión en relación con los criterios de referencia para la apertura, en consonancia con el marco de negociación, con vistas a abrir el primer grupo lo antes posible y cuando se cumplan las condiciones pertinentes. Macedonia del Norte debe intensificar sus esfuerzos para defender el Estado de Derecho, salvaguardando la independencia y la integridad judiciales y reforzando la lucha contra la corrupción. El país también debe adoptar los cambios constitucionales necesarios con vistas a incluir en la Constitución a los ciudadanos que viven dentro de las fronteras del Estado y que forman parte de otros pueblos, como los búlgaros, tal y como se señala en las Conclusiones del Consejo de julio de 2022, que el país se comprometió a poner en marcha y lograr.

En Bosnia y Herzegovina, la crisis política en la entidad Republika Srpska y el fin de la coalición gobernante han socavado los avances hacia la adhesión a la UE, lo que ha dado lugar a reformas limitadas, concretamente en materia de protección de datos y control fronterizo, así como a la firma del acuerdo sobre el estatuto de Frontex. Como nota positiva, Bosnia y Herzegovina presentó en septiembre de 2025 su programa de reformas a la Comisión Europea. Tras los recientes cambios institucionales en la entidad Republika Srpska, Bosnia y Herzegovina tiene la oportunidad de llevar a cabo reformas en la senda de la UE. Para iniciar eficazmente las negociaciones de adhesión, las autoridades deben, en primer lugar, ultimar y adoptar leyes de reforma judicial, en plena consonancia con las normas europeas, y nombrar a un negociador jefe.

Kosovo ha mantenido su compromiso con la vía europea, con un alto nivel de apoyo público. El retraso en la formación de las instituciones tras las elecciones generales de febrero ralentizó los avances de la reforma relacionada con la UE. Es necesario forjar una cooperación entre partidos y volver a dar prioridad a estas reformas para que Kosovo retome su camino hacia la UE. La normalización de las relaciones con Serbia y el cumplimiento de los compromisos del Diálogo siguen siendo parte integrante de la perspectiva europea de Kosovo. La Comisión está dispuesta a preparar un dictamen sobre la solicitud de adhesión de Kosovo, si así lo pide el Consejo. La Comisión ha dado los primeros pasos para levantar gradualmente las medidas contra Kosovo vigentes desde mayo de 2025. Los próximos pasos siguen estando condicionados a una desescalada sostenida en el norte. La Comisión tiene la intención de seguir levantando estas medidas siempre que se logre una transferencia ordenada de la gobernanza local en el norte tras la segunda ronda de las elecciones locales y se mantenga la desescalada.

Turquía sigue siendo un país candidato y un socio clave para la UE. En consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de abril de 2024, la UE ha hecho avanzar las relaciones con Turquía de forma gradual, proporcionada y reversible, centrándose en las prioridades compartidas. La reanudación de las conversaciones para la solución del problema de Chipre es un elemento clave de la cooperación. Al mismo tiempo, las crecientes acciones judiciales contra figuras y partidos de la oposición, junto con otras múltiples detenciones, suscitan serias preocupaciones sobre la adhesión de Türkiye a los valores democráticos. Aunque el diálogo sobre el Estado de Derecho sigue siendo fundamental en las relaciones UE-Turquía, aún no se ha abordado el deterioro de las normas democráticas, la independencia judicial y los derechos fundamentales. Las negociaciones de adhesión con Türkiye siguen estancadas desde 2018.

En 2024, el Consejo Europeo concluyó que el proceso de adhesión de Georgia a la UE estaba paralizado de facto. Desde entonces, la situación se ha deteriorado bruscamente, con un grave retroceso democrático marcado por una rápida erosión del Estado de Derecho y graves restricciones de los derechos fundamentales. Esto incluye una legislación que limita gravemente el espacio cívico, socava la libertad de expresión y reunión y viola el principio de no discriminación. Las autoridades georgianas deben invertir urgentemente su retroceso democrático y emprender esfuerzos globales y tangibles para abordar los problemas pendientes y las reformas clave, con el apoyo de la cooperación entre partidos y el compromiso cívico, en consonancia con los valores de la UE. A raíz de las Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2024 y a la luz del continuo retroceso de Georgia, la Comisión considera que Georgia es un país candidato sólo de nombre. Las autoridades georgianas deben demostrar su firme compromiso de invertir el rumbo y volver a la senda de adhesión a la UE.

Próximos pasos

Corresponde ahora al Consejo considerar las recomendaciones de hoy de la Comisión y tomar decisiones sobre los pasos a seguir en el proceso de ampliación.

Antecedentes

La ampliación es un proceso estricto, justo y basado en el mérito, que se basa en el progreso objetivo de cada país de la ampliación. La UE apoya el fortalecimiento de las instituciones, la gobernanza democrática y las reformas de la administración pública en todos estos países.

Al fomentar la integración gradual, la UE aporta beneficios incluso antes de la adhesión. Iniciativas como el Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales, dotado con 6.000 millones de euros, el Plan de Crecimiento para Moldavia, dotado con 1.900 millones de euros, y el Mecanismo para Ucrania, dotado con 50.000 millones de euros, permiten a los países avanzar en sus reformas, así como establecer una mayor conexión con la UE, por ejemplo mediante la integración gradual y la participación en la SEPA y en «Roam Like at Home».

Cada ampliación ha hecho más fuerte a nuestra Unión. Cuando diez países ingresaron en la UE en 2004, se produjo la mayor ampliación de la historia de la Unión. En las dos décadas transcurridas desde entonces, los recién llegados han visto duplicarse el nivel de vida, reducirse casi a la mitad el desempleo, aumentar la esperanza de vida de 75 a 79 años, reducirse drásticamente la pobreza y la exclusión social y crearse 6 millones de nuevos puestos de trabajo. Para los miembros actuales, el comercio se ha multiplicado por más de cinco desde entonces, al tiempo que se han creado 20 millones de puestos de trabajo. Para el conjunto de la UE, el mercado único ganó entonces 74 millones de nuevos consumidores y la economía de la UE ha crecido un 27% a pesar de las crisis mundiales.

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